給他們一個安定的「家」: 談安置階段組合屋的興建
最近看到組合屋規劃與設計之安置階段工作即將＂如火如荼＂在各災區展開，一方面高興，但一方面也有些擔憂，有一些專業正義之詞很想表達。這些感受和我個人隨著中華民國紅十字會總會關心災民進行災區需求評估工作，兩度（災後第一星期、災後第二星期各一次）深入災區訪視一些重要決策和救難工作者、以及災民有關，僅整理一些提出個人想法，和大家一起來思考。
第一、我們的受災戶最迫切需要的真是一個安定的＂家＂，就是臨時的家也是他們昂首企盼的，因為他們累了，他們真的很累了，他們需要一份安定的感覺、一個私密的空間、和一些生活的自我控制感。目前政府和民間積極把重點工作放在「安置」受災的家戶，讓她們有一個＂家＂，這是相當正確和人道的思考。走訪過程中，我們了解到這個家對他們疲憊的身心是相當重要的，他們渴望一個安心、安全和安適環境，她們也應該有這樣的基本人權。我們也發現，有些災民，身心壓力的忍受到了臨界點，陪伴時經常可以感受他們幾乎情緒潰堤與情緒資源的枯竭，他們真的不能等。如果再拖太久，他們的後創傷壓力症候群可能更嚴重，心身症等可能更容易浮現。如果我們的社會回應太慢，造成的災害，已不是＂大地＂（自然）的災害，而是＂制度＂（結構）的災害；造成的傷害，已不是一度傷害，而是二度傷害。因此，從安置的速率上和時效上，我們希望整體社會（含政府和民間）要加快腳步脫離緊急安置階段，快速提供臨時安置服務，不要再讓制度或政策的怠慢或是拖遲，造成制度的傷害或是制度傷人。屆時，情何以堪!
第二、我們對災民的短期安置不是只是一個慈善、施捨的、給予的、或只是一個給一個暫時的、遮風避雨的殼，而是一個理性的、關懷的、專業的，而且是有後續服務的社區聚落或是安置住宅，這是因為受災戶的災變身心與家庭安頓有其特殊性需求，以及必須協助她們未來的永久屋的擁有和他們生計規畫等。這一次災後關懷與服務的過程中，每一個台灣人都深深體會到台灣人相當有愛心，而且幾個重要社會民間團體，對災後的協助都是相當有社會慈善領導意義，政府和民間抗災的夥伴關係在災變後都很像聯合國最近出版２００９的國際災變研究報告所勾勒的「政府與ＮＧＯs」救災夥伴關係。不過在安置的部分，無論是否興建組合屋，必須要有專業服務的意涵融入短期或臨時的安置軟硬體措施中，只要是聚落型的安置型服務–提供組合屋，除了硬體的空間上應該以住戶可享有的基本空間和設備之外，所有組合屋在規劃一定要有公共服務區的設計概念，以為這些聚落的未來服務作準備，這公共服務區中，將來，除了心裡重建等後續服務設工作據點，社會工作所需的個案管理、和以家庭為中心、已社區為基礎的相關服務體系（含志工）的介入，包括對受災戶進入永久屋之前的福利服務提供，貸款協助、社會救助、就業服務、經濟自主、教育、醫療、老人照謢、兒童照顧等個人性、家庭性和社區性的方案。無論是由政府或民間來進行安置型組合屋的興建，若是聚落性質，希望政府要負責的＂居住＂或是＂遮風避雨＂以外的軟體服務的各種配套規劃。同時，政府民間的夥伴關係中，政府永遠要負最後的責任，因此，政府在結合慈善團體的安置服務，在彈性中要堅持原則，在硬體規劃中要考慮軟體的介入需求，除短期的居民安身思考之外，要考慮中長期的永久屋的遷住。
第三、我們的安置服務不要是競爭而是要整合，要匯聚各方的智慧和規畫理念，不是要太多的備多力分，最重要的也不要忽略短期、過度安置的付出是必要之「選擇」，這些成本應是不可避免的災後照顧成本。儘管有人呼籲說這種付出的成本太高且近乎浪費、儘管有人認為不切合環保等問題。 但是在此想提出”住宅優先”(Housing first) 安置模式的準則，該模式強調的，災民或是災戶除了不是只有緊急庇護，受災的家戶立即需要的一個可以「喘息」和放鬆的環境，更需要較長的時間來建立和選擇自己的永久屋，畢竟永久屋是相當個人化和家庭化的、甚至是地域化和群族化的。目前，各界的高熱心和高熱忱下所提供的立即型和福利型給予似有排山倒海知識，各層級政府都很難拒絕。我們要問的是: 1) 是否是受災個人或家庭的最適與感性監理性選擇?無奈選擇?有沒有時間讓她們思考2)是否真的是最低成本又環保的選擇? 關於前者，涉及許多主觀評價，以下將會再談。關於後者，許多專家，只從蓋臨時組合屋的物質成本與資源的浪費角度，或是從環保觀點給予無線上鋼的指責蓋臨時住屋的不當與不適，但是大家有沒有想到若是沒有過度期的組合屋，缺乏仔細的評估和多元尊重、與選擇尊重之下，將來這些受災戶”勉強適應”與 “勉強接受” 的永久屋，其心理成本、適應成本、文化維繫成本、以及其他更大的環境成本，難道會比區區組合屋的過度興建成本還小嗎? 不諱言的說，當這些決策成本從社會轉嫁到個人或家庭，尤其受災的個人或是家庭，是相當不公平、不合理、也不正義的。另外，我們通常在乎的是那些看得到的、要付出去的成本，(因而認定興建組合屋是浪費且不符合環保)，但是我們往往忽略了看不到的、隱藏性的成本，有卻是超越個人家庭以及世代的要去承擔的，但這卻是責由受災的個人、家庭、和族群以及整體社會去承擔—這一代、下一代、世世代代。這樣妥適媽?
第四、我們需要一組人專責規劃有品質的組合屋，一組人專門關懷與了解受災戶真正的安置意願，基礎的規劃標準，可能以符合人道，但是品質有待再提升；家庭訪視與評估才能正確掌握需求並提出在第化的軟硬體規劃。當大陸的組合屋(當地叫板屋)材料快速經由紅十字會努力下所運來且樣本屋組裝好的照片時，我內心相當澎湃。因為個人因工作與研究的關係，我對大陸組合屋及其相關方案有很多的感觸，尤其組合屋有許多設計上和服務上需要借鏡(正向和負向教材都有)之處。雖然個人只有兩度到四川災區，但是我雙腳走過數百個(可能上千，但還是很少，因為我去的那裡是三萬多個組合屋)組合屋，經過和訪問過個別家庭式的組合屋、也經過和訪問過學校式的組合屋，也看過和訪問了經營團體老人照顧的組合屋，當然也看到民間團體、政府部門進住的組合屋工作站、學術界和政府支持的社會(區)工作(服務)站，社區基本機能幾乎都在相當大的組合屋聚落中存在著，連鄰里街坊都很關注的公安系統或是鄰里組織都成了組合屋世界的重要組織與服務機制。由於兩次造訪也了解到當地組合屋品質上、管理上和社區自發性一些狀況。當前，我們應該對災區的個別組合屋區，趕快進行細部資料蒐集家戶調查，期待在組合屋區的規劃上和興建上多一些體貼的和品質上協助，才能符合組合屋興建的意義，以及將來相關服務或社區自主的提供。921時個人有幸與潘維剛委員參與佛光山中寮鄉中寮村100戶組合屋的興建，若與大陸去年組合屋的災民相比，當時我們的組合屋內外設計確實比去年四川更符合基本人性需求(大陸因為地震災後重建需求經費太大了，組合屋相當過度，也留下許多問題)，結合許多家內和家戶設施需求的社會資源幾乎將基本生活需求全滿足了。十年了，我們不希望組合屋的興建品質仍停留在十年前，讓災民能更能擁有一些生活品質，快速從災後創傷中復原，並且盡速投入正常工作世界或是貢獻給社區是我們的期盼。看到行政院規劃的組合屋興建準則，傾向硬體思考，需要軟硬體人力，另外也要結合營造業和室內設計專家義務服務，再加把勁，讓組合屋更有價值。
第五、請政府利用這一次安置服務規劃期，將部份組合屋規劃或是興建成中長期也可以使用的多功能的家庭式安置中心，這是因為有些戶數不是很龐大，這種設計，或許就少了環保與成本浪費的問題。換言之，若社區內家庭有緊急居住需求、或是些原因居住在他鄉的無家可歸的人，在非災變或是天災期間，但需要一個緊急過度的協助家屋，以便回到主流生活社區或是永久住家者，可以使用。又或是發展成社區中城鄉交流或是青年服務的據點，有或是簡易的休閒住宿站，又或是社區社會服務的提供據點等，可以讓社區的組合屋後續發揮最大的功能，而後再功成身退，或許成本上就比較沒那麼高了，也必較符合環保的概念。這些想像必須和社區發展狀況和需求做結合。
最後，我們很擔心在救災過程中因為受災者創傷尚未處理妥適(衛生單位和社福團體需要再加把勁)，若是受災戶一直楚於”無力感”和缺乏控制感，甚至因為多次災難已經有習得的無助感，對安置選擇，或是組合屋、依親、租屋或是其他，可能都不知如何做選擇，因為情緒枯竭或身心巨皮而無法思考，將來空屋率可能比較高。個人對受災家戶的訪問過程中，受災居民很需要以家庭為中心的需求評估與協助，依不同受災狀況和復原力，以及災民不同的生命週期，個別和家庭評估和轉介，也需要在提供社會資源與民間資源匯聚的資訊中、陪伴並賦予他們原來的自我能力和生活的積極態度;他們需要正向觀念的啟發和能量的給予，才不至於造成過度的依賴、或延緩了他們從災變中走出來的時間和參與正常社會的可能。另外，目前許多民間或公部門救急和救災下的普及式福利和給予，都是基於立足點的平等，因此可能會帶來齊頭式的平等，對於弱勢中的弱勢者，災難中的災難受害者，更需要差別的對待和協助，才可能帶來正義的分配。將來組合屋的軟硬體服務與配置，也需要特別尊重資源配置過程的分配正義問題，政府是如此，民間團體也要如此。
臺大社工系教授暨前系主任
臺大社會政策研究中心主任
王麗容
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